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Statuts, compétences et responsabilités des dirigeants des administrations locales et régionales en Europe – 2016

 

  1. Conditions de réalisation de l’étude

    La signature d’une convention de partenariat entre le SNDGCT et EUROPA le 21 mars 2009, en marge du salon de l’emploi public à Paris, puis le 28 mars à Strasbourg à l’occasion d’un comité exécutif de l’UDITE, a donné le signal de départ pour la réalisation de cette étude.

    1 – Objet

    L’objectif de cette étude est de disposer d’un outil de connaissance et de comparaison spécifique des administrations locales et régionales dans les 27 pays de l’Union Européenne, à savoir :

    • 14 pays membres de l’UDITE : Belgique, Chypre, Espagne, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Luxembourg, Malte, Pays Bas, Portugal, République Tchèque et Royaume-Uni ;
    • 13 pays membres d’EUROPA : Allemagne, Autriche, Bulgarie, Danemark, Estonie, Finlande, Grèce, Lituanie, Pologne, Roumanie, Suède, Slovaquie et Slovénie.

    2 – Objectifs et méthodes

    2.1 L’étude a pour finalité, d’une part, de réaliser des monographies sur les statuts, compétences et responsabilités des dirigeants des administrations locales et régionales dans les 27 pays retenus, et d’autre part de rédiger, à partir de ces monographies un rapport d’étude visant à présenter les principales évolutions de la fonction de dirigeant territorial, ainsi que les principaux points de convergence et de divergence entre Etats tenant aux particularismes nationaux.

    Les renseignements ainsi collectés sur la répartition des compétences et attributions entre les élus locaux et les cadres dirigeants, la diversité des positions juridiques (statut d’agent de droit public ou contrat de droit privé) et de leur positionnement stratégique dans le management des organisations et dans la chaîne décisionnelle offriront aux dirigeants territoriaux une meilleure connaissance mutuelle de leurs fonctions. Ils permettront également de mieux faire reconnaître cet aspect essentiel de l’autonomie locale et de la gouvernance territoriale au sein des instances européennes et, le cas échéant, de faciliter la mobilité européenne des professionnels concernés.

    Cette étude, conduite à l’initiative de l’UDITE et du SNDGCT avec le parrainage du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe se veut être une contribution à une meilleure connaissance des administrations locales et régionales, sous cet angle particulier de la gouvernance locale dans le droit fil de la charte européenne de l’autonomie locale.

    La complémentarité des réseaux de l’UDITE et d’EUROPA permettra de mobiliser et de croiser les informations recueillies par le maillage de correspondants de terrain, avec d’une part, des praticiens fortement engagés dans ce champ professionnel et, d’autre part, des chercheurs qui apporteront leur expertise scientifique.

    2.2 La réalisation de l’étude s’appuiera sur un questionnaire-type, à destination des correspondants nationaux des réseaux de l’UDITE et d’EUROPA. Ce questionnaire aborde les différentes facettes de la fonction de dirigeant territorial :

    • les modalités de son recrutement et de la gestion de sa carrière ;
    • la nature et les limites de ses compétences ;
    • le partage des responsabilités avec l’exécutif élu ;
    • l’organisation de la profession ;
    • les évolutions notables dans les caractéristiques de l’organisation de la profession de dirigeant territorial.

    2.3 La publication comme l’ensemble des travaux sera effectuée en français et en anglais, sur la base des deux langues officielles utilisées par l’UDITE pour ses différents travaux.

ouvrage_dgeneurope_berger-levraultEUROPA a achevé ce premier trimestre 2016 la rédaction de l’étude consacrée au « Statuts, compétences et responsabilités des dirigeants des administrations locales et régionales en Europe », initiée par l’Union des Dirigeants Territoriaux Européens (UDITE) et le Syndicat National des Directeurs Généraux des Services des Collectivités Territoriales (SNDGCT).

Cette étude concerne 16 Etats membres de l’Union Européenne. Les réseaux respectifs de l’UDITE et d’EUROPA ont été mobilisés pour sa réalisation :

Allemagne

Belgique

Espagne

France

Hongrie

Irlande

Italie

Luxembourg

Malte

Pays Bas

Pologne

République Tchèque

Roumanie

Royaume Uni

Suède

Slovaquie

L’étude réalisée par EUROPA dépasse le strict cadre de l’analyse juridique (exégèse des dispositions normatives encadrant l’exercice des fonction et définissant un « statut », plus ou moins complet des dirigeants des administrations locales en Europe) pour restituer toute la complexité entourant l’exercice de ces fonctions, consistant dans le pilotage des services administratifs de la collectivité, la déclinaison opérationnelle des choix politiques arrêtés par l’autorité exécutive ou l’organe délibérant, et rendre compte, au travers d’une approche managériale, de leur place dans l’organisation de la collectivité, de leur rôle dans la conduite des politiques publiques et de leur participation plus ou moins grande au processus de décision stratégique.

Si les Etats n’identifient pas toujours clairement la fonction de dirigeant des administrations locales (ci-après DGS), celle-ci existe dans tous les Etats considérés. Se situant au sommet d’une administration qui a connu un développement important dans les pays européens, ils sont des acteurs-clés du bien-être des citoyens. Se pose néanmoins la question du profil du DGS dans les Etats européens. Qu’est-ce que la fonction de DGS ? Comment les identifier ? Sur quels critères objectifs ? Quelle est leur formation ? Quels sont les pouvoirs ou les moyens juridiques dont ils disposent pour assurer leurs missions ? Comment s’articulent leurs compétences avec celles des élus locaux ?

Le positionnement institutionnel des DGS en Europe

Le positionnement institutionnel des dirigeants territoriaux en Europe, s’explique par les modalités de recrutement et les conditions d’accès à la fonction de DGS, les caractéristiques de la carrière, et la fin des fonctions de DGS.

Les modalités de recrutement et les conditions d’accès à la fonction de DGS

Malgré une diversité indéniable, les Etats européens ont tendance à favoriser une professionnalisation de la fonction de DGS. Il y a un « clivage Nord-Sud », avec une fonction publique d’emploi (recrutement contractuel) en Europe du Nord et une fonction publique de carrière (recrutement sous statut) au Sud – les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) ayant, selon les cas, opté plutôt en faveur du premier ou du second système. Mais, l’opposition n’est pas aussi tranchée, un phénomène d’ « hybridation » étant perceptible et la fonction de DGS n’y échappant pas. En outre, une logique de métier s’introduit progressivement dans les systèmes de recrutement, avec le recours aux agences de recrutement – publiques ou privées.

Selon les Etats, les conditions formelles d’accès à la fonction sont plus ou moins rigoureuses. Dans certains cas, elles sont peu nombreuses ou quasi-inexistantes mais il y a un décalage avec les exigences réelles. Plus fréquemment, un diplôme universitaire est exigé, voire une expérience en rapport avec la fonction et parfois, une formation spécifique est un préalable à la nomination.

Le positionnement institutionnel des DGS s’explique également par les règles de la carrière.

Les caractéristiques de la carrière de DGS

Le système de rémunération et d’évaluation reflète l’inscription progressive des DGS dans une logique de performance. Parfois, la rémunération des DGS est déterminée par la loi et suit des barèmes nationaux. Dans d’autres cas, elle est fixée de façon autonome par le pouvoir local. Enfin, elle peut se composer d’une partie fixe et d’un complément variable, respectivement déterminés par la loi et le pouvoir local. En outre, peu à peu, des mécanismes d’évaluation des performances du DGS se mettent en place.

La mobilité professionnelle a également un impact sur la carrière du DGS. Certains Etats organisent la mobilité, alors que d’autres laissent le DGS seul face à cette question. Si, généralement, la mobilité est volontaire, quelques Etats prévoient des dispositifs de mobilité forcée. Enfin, la mobilité des dirigeants territoriaux dans l’espace communautaire européen est complexe. En principe, il n’y a pas de législation empêchant un DGS d’aller travailler dans un autre Etat européen – il existe simplement des barrières culturelles (langue, ignorance de la législation de l’Etat). Toutefois, quelques Etats prévoient une condition de nationalité.

Pour ce qui est du développement professionnel, la formation professionnelle initiale et en cours d’emploi est largement informelle. La formation permanente des cadres locaux n’est pas prévue partout et, lorsqu’elle est prévue, elle est facultative, à l’exception de la République tchèque et du Luxembourg où elle est obligatoire.

La fin des fonctions est le dernier élément utile à l’appréhension du positionnement institutionnel des DGS.

La fin des fonctions de DGS

Les règles de sortie de fonctions de DGS sont généralement établies par les textes. En principe, les Etats limitent les situations dans lesquelles il est mis fin aux fonctions à des fautes graves – à l’exception de la Roumanie où les hypothèses de fin des fonctions sont plus étendues.

Les procédures de sortie de fonctions sont plutôt favorables à la sécurisation de la fonction de DGS. Si la précarité se développe dans certains PECO – les procédures de sortie de fonctions étant relativement souples –, en règle générale, la procédure de renvoi d’un directeur général est lourde (Irlande, République tchèque, Royaume-Uni, France).

Au-delà du positionnement institutionnel des DGS, la complexité caractérise également l’environnement professionnel des DGS.

L’environnement professionnel des DGS en Europe

L’environnement professionnel des DGS en Europe doit être relaté à travers le champ d’intervention des dirigeants territoriaux, mais cela ne saurait suffire. L’articulation complexe des fonctions de DGS avec celles des élus est également une caractéristique essentielle de cet environnement professionnel.

Le champ d’intervention des DGS en Europe

Il existe différentes modalités de détermination des compétences des DGS. La détermination des fonctions des DGS est souvent une compétence mixte (les textes prévoient certaines missions, et les autorités locales peuvent en déterminer d’autres). Mais parfois, la détermination des compétences résulte uniquement de la loi.

Les compétences confiées aux DGS ont, quant à elles, un périmètre à géométrie variable. Les Etats « minimalistes » édictent les missions confiées aux DGS de façon très précise et limitée (Belgique et au Luxembourg). A contrario, dans les Etats « maximalistes » (Roumanie, France), les textes donnent une grande latitude d’interprétation et de mise en œuvre de compétences multiples. Toujours est-il que les délégations de compétences généralement importantes (notamment au Luxembourg, Pays-Bas). Il est alors possible d’identifier un noyau dur de compétences à travers le rôle stratégique de coordination qui leur revient : avec une fonction d’administrateur – application des politiques publiques – ; une fonction de gestionnaire – direction et contrôle de l’administration et des ressources humaines – et une fonction de conseiller – assistance des élus).

L’environnement professionnel des DGS en Europe est incertain en ce qu’il dépend d’une articulation complexe des fonctions de DGS avec celles des élus.

L’articulation complexe des fonctions de DGS avec celles des élus

La répartition des compétences entre l’élu et le DGS est le fruit d’un dépassement de la délimitation formelle des pouvoirs et responsabilités – selon laquelle les dirigeants politiques définissent les objectifs et les DGS décident des moyens pour les atteindre. Force est de constater des interactions, voire des conflits, entre les élus et les DGS (France, Roumanie, République tchèque, Hongrie). Le problème du leader politique et du dirigeant territorial est qu’ils doivent constamment prendre en compte à la fois la vision politique et la vision managériale.

Le contexte de travail du DGS est relativement instable en raison du rapport singulier qu’il entretient avec le politique. Si le principe de neutralité politique du DGS est généralement reconnu par les Etats, pratiquement, il n’est pas possible d’exercer une neutralité absolue tant la situation des DGS est dépendante du contrôle politique. Une forte usure professionnelle de la fonction, avec des carrières en « stop and go », est due à deux facteurs principaux : les mandats des DGS sont largement conditionnés aux changements de majorité politique et aux préférences des élus.

In fine, au regard des tendances générales observées dans les différents Etats considérés et des difficultés rencontrées tant sur le plan institutionnel que professionnel, force est d’admettre le besoin de clarification du positionnement institutionnel des DGS. Pour une meilleure lisibilité de la fonction, il serait judicieux : 1° de reconnaître la fonction de DGS en employant une dénomination commune aux Etats qui serait un premier pas vers un régime juridique du DGS plus harmonieux en Europe ; 2° de formaliser des critères d’évaluation des DGS ; 3° d’encourager la formation des DGS dans tous les Etats et de la lier aux objectifs que la collectivité doit atteindre en termes de qualité du service rendu ; 4° d’améliorer les possibilités de mobilité professionnelle des DGS et de supprimer les obstacles institutionnels pour travailler dans un autre Etat européen ; 5° de faire concorder, d’une manière générale, le régime juridique du DGS avec la pratique.

Sur le plan professionnel des propositions peuvent être émises afin de répondre au besoin de sécurisation de l’environnement professionnel des DGS. Certes, les Etats ont eu tendance à déployer des réseaux professionnels de DGS afin de défendre leur identité professionnelle, mais ils ne sont pas suffisamment exploités et mériteraient de voir leur rôle renforcé afin d’accompagner les DGS dans le déroulement de leur carrière. Pour limiter la précarisation des DGS, il serait utile d’établir, à travers ces réseaux, un dispositif collectif pour les dirigeants en situation de transition professionnelle.