Les politiques publiques de l’eau : Territoires résilients et nouvelles solidarités
Sur la page d’accueil du site internet des Nations-Unies dédiée à l’eau, voici les chiffres qui apparaissent :
- 2,2 milliards de personnes n’ont pas accès à des services d’eau potable gérés de manière sûre
- 4,2 milliards de personnes manquent de services d’assainissement gérés de manière sûre
- 297 000 enfants de moins de cinq ans meurent chaque année de maladies diarrhéiques
- Le stress hydrique affecte 2 milliards de personnes et ce chiffre risque d’augmenter.
- Les inondations, les sécheresses et les tempêtes ont été à l’origine de près de 90% des catastrophes naturelles.
- Environ 80 % des eaux usées dans le monde sont rejetées dans l’environnement sans traitement.
- L’agriculture représente près de 70 % des prélèvements d’eau.
- Environ 75 % de l’ensemble des prélèvements d’eau à usage industriel sont destinés à la production énergétique.
L’Assemblée générale des Nations-Unies a adopté, le 28 juillet 2010, une résolution intitulée « Le droit de l’homme à l’eau et à l’assainissement », dans un contexte changement climatique de plus en plus menaçant qui pose la question de l’avenir même de la planète…
Quelles politiques publiques de l’eau pour demain, dans le contexte que nous connaissons désormais de bouleversement climatique, d’urbanisation forcée, mais aussi et surtout de pollutions de toutes natures, d’emplois fréquents de pesticides, parfois suspendus, parfois autorisés à nouveau, comme nous avons pu le constater en France avec les néonicotinoïdes pour sauver les cultures de betteraves… La journée a montré que l’eau est une ressource qui est au cœur de nombre de politiques publiques, mais au-delà des éléments techniques qui conduisent à surveiller la qualité de l’eau, sa correcte distribution, etc…il est indispensable de la considérer comme une ressource, dont le caractère précieux s’affirme chaque jour, au plan national comme au plan international. L’eau n’est pas un bien comme les autres, ce n’est pas une marchandise comme les autres ; elle fait partie de notre patrimoine commun, qu’il faut préserver pour les générations futures.
Il a beaucoup été question de territoire ; il a été rappelé à plusieurs reprises que le territoire doit devenir résilient vis-à-vis de l’eau, c’est-à-dire un territoire qui anticipe les conflits d’usage, qui sait trouver des solutions innovantes ; et une vraie réflexion doit être engagée sur l’attractivité du territoire, car l’appréhension de cette notion par le prisme de l’eau change considérablement la donne. L’on a coutume d’observer en effet qu’un territoire est attractif car il offre de l’emploi, des bâtiments pour vivre, un dynamisme économique ou industriel, tous éléments qui consomment beaucoup de ressources fossiles et de l’eau. Mais à l’avenir, le territoire attractif ne sera-t-il pas celui qui sait le mieux gérer l’eau, offrir des perspectives différentes en replaçant cette ressource au cœur des politiques publiques territoriales, en préservant les écosystèmes ? La révolution écologique et économique est probablement en marche dans ce domaine et il ne faudra pas rater le virage historique qui se profile déjà… La question centrale devient bien celle de la disponibilité de l’eau : l’eau est un bien particulier, une ressource qu’il faut préserver pour assurer les besoins quotidiens de l’homme, et c’est la raison pour laquelle, en droit français par exemple, nul ne peut subir une coupure d’alimentation en eau, même s’il ne peut payer ses factures, alors qu’il peut subir des coupures d’énergie en dehors des périodes hivernales ; les textes consacrent ainsi un véritable droit à l’eau, nouveau droit social en lien direct avec le principe de dignité de la personne humaine. L’accès à l’eau est une condition préalable à l’exercice de tous les droits fondamentaux (15 pays ont inscrit le droit à l’eau dans leur Constitution). C’est aussi un bien que les pouvoirs publics ont traité de manière spécifique par des expérimentations en matière de tarification sociale (chèque eau par exemple, pour aider les foyers les plus vulnérables). Mais l’eau est aussi un bien symbolique, l’histoire, rappelée aujourd’hui, l’a montré ; l’eau, c’est la vie, la pureté, ce qui permet aux cultures de se développer…
Et ce n’est pas un hasard si le colloque EUROPA sur ce thème de l’eau se tient à Limoges, la communauté urbaine Limoges Métropole ayant lancé le grand projet de territoire en transition hydrique, ce qui implique des évolutions majeures sur le cycle de l’eau… Ces réflexions amènent à un constat : la transition ne se discute pas vraiment ; désormais la question n’est pas est-ce que l’on doit penser à la transition, mais quand doit-on la faire et comment ? Les interventions ont été nombreuses et ont mis en évidence des exemples très édifiants, des pratiques originales… La journée a ainsi permis de montrer que la cohérence des politiques publiques de l’eau est recherchée (I) et que la qualité des ressources en eau est nécessaire (II).
I-La cohérence recherchée des politiques publiques de l’eau
Cette cohérence est indispensable pour que les politiques publiques de l’eau puissent faire sens, et ce quel que soit le pays européen concerné. Une telle cohérence peut être obtenue malgré la diversité des modes de gestion des services d’eau (A), grâce à une nécessaire globalisation des compétences (B).
A-Une diversité des modes de gestion des services d’eau
La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, indique qu’il est nécessaire d’établir une politique communautaire intégrée dans le domaine de l’eau (point 9). Ce texte fixe un certain nombre de principes dans le domaine de la gestion de l’eau par chaque Etat membre, dans la perspective de la réalisation d’objectifs européens communs. Il souligne que l’approvisionnement en eau constitue un service d’intérêt général et insiste sur la logique qui doit animer la gestion des services d’eau : « L’utilisation d’instruments économiques par les États membres peut s’avérer appropriée dans le cadre d’un programme de mesures. Il convient que le principe de la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau, y compris les coûts pour l’environnement et les ressources associés aux dégradations ou aux incidences négatives sur le milieu aquatique soit pris en compte conformément, en particulier, au principe du pollueur-payeur. Il sera nécessaire à cet effet de procéder à une analyse économique des services de gestion des eaux, fondée sur des prévisions à long terme en matière d’offre et de demande d’eau dans le district hydrographique » (point 38). Une définition est même donnée des services liés à l’utilisation de l’eau : « tous les services qui couvrent, pour les ménages, les institutions publiques ou une activité économique quelconque: a) le captage, l’endiguement, le stockage, le traitement et la distribution d’eau de surface ou d’eau souterraine; b) les installations de collecte et de traitement des eaux usées qui effectuent ensuite des rejets dans les eaux de surface ». Le droit européen retient donc une définition large de ces services, justifiant une réflexion approfondie quant au mode de gestion à retenir pour assurer une gestion cohérente de ce service.
Les pays européens offrent en la matière une grande diversité, le choix des modes de gestion relevant de chacun au titre du principe de subsidiarité. La gestion publique est utilisée, mais certains recourent à la gestion déléguée ou encore à une gestion privée. L’on rencontre des hypothèses diverses, certains Etats faisant le choix de recourir, pour certains aspects de la gestion, à une structure publique, pour d’autres à une gestion privée ; la gestion privée directe ne se rencontre qu’en République tchèque et en Grande-Bretagne. Les autres Etats effectuent des choix mixtes. Et l’on a pu montrer que l’efficacité de la gestion du service dépend de la qualité de la coopération entre les différentes entités. Peu importe le mode de gestion retenu, y compris mixte, pourvu que tous les intervenants se coordonnent. L’essentiel est que la responsabilité de chacun soit clairement définie et facile à identifier. Le partenariat public/privé est assez répandu, alliant ainsi la compétence technique du privé, avec une régulation communale ou locale plus largement. Le modèle retenu influe pourtant sur la qualité du service.
Cette diversité des modes de gestion des services d’eau ne paraît donc pas préjudiciable à la qualité du service ; mais les politiques publiques de l’eau nécessitent une globalisation des compétences des différents intervenants.
B-Une globalisation des compétences
De nombreux acteurs interviennent dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques de l’eau, à tous les niveaux (1). On a noté cependant, sur cet enjeu, une indéniable revitalisation démocratique (2).
1-Une intervention des différents acteurs à tous les niveaux.
Il serait inutile de les énumérer mais ces acteurs ont été évoqués tout au long de la journée : l’Etat, la région, le département, les établissements publics de coopération, les communes… chacun dispose de compétences propres et spécifiques, tant en termes de programmation et de définition d’une stratégie (Etat), que d’élaboration de schémas et de planification (Région), d’aides aux communes (Département), de prise en charge de l’approvisionnement ou de l’assainissement (EPCI et communes). Les acteurs privés interviennent aussi… Chaque niveau dispose de compétences, en principe fixées par les textes. L’efficacité des politiques publiques de l’eau dépendra donc de la coopération entre les différents acteurs, publics bien sûr, mais aussi entre acteurs publics et privés. Cette coopération doit reposer sur un projet collectif, qui, on l’a souligné à maintes reprises, dépasse largement les frontières administratives ; la cartographie administrative doit laisser place au dialogue entre les acteurs. Dans la construction d’un tel projet, il a été remarqué que l’ingénierie publique de l’Etat a nettement décru, tandis que l’ingénierie publique des collectivités territoriales s’est notablement renforcée. Le projet s’élabore entre acteurs, grâce à un regroupement qui permet une masse critique en assurant une mise en œuvre efficace.
Mais si le dialogue entre acteurs est essentiel, c’est qu’il apparaît comme la condition de la réussite des politiques publiques de l’eau, grâce à une revitalisation démocratique.
2-Une indéniable revitalisation démocratique
Des exemples intéressants ont été notés. Ainsi en France, l’Agence de l’eau est apparue comme réalisant une sorte de décentralisation avant l’heure, avec une gouvernance multi-partenariale, un rapprochement de différents acteurs, et un dialogue local intense. Mais l’exemple le plus significatif est peut-être celui de l’Agence régionale de l’eau aux Pays-Bas, qui constitue une sorte de mélange entre notre Agence de l’eau française et une structure de type intercommunal. La réalisation de tous les projets (politique de l’eau, gestion des infrastructures, les digues…) lui est déléguée. Il existe donc une dimension technique et une dimension territoriale et démocratique, sans doute liée à une histoire néerlandaise particulière : la volonté de trouver des solutions communes pour se protéger de l’eau.
Ce dernier exemple est particulièrement important parce qu’il ouvre la réflexion sur un projet global, cohérent et collectif. Il est clair que la question de l’eau doit être intégrée dans toutes les politiques publiques, et la directive européenne précitée incitait à cette démarche : « Il est nécessaire d’intégrer davantage la protection et la gestion écologiquement viable des eaux dans les autres politiques communautaires, telles que celle de l’énergie, celle des transports, la politique agricole, celle de la pêche, la politique régionale, et celle du tourisme. Il convient que la présente directive fournisse la base d’un dialogue permanent et permette l’élaboration de stratégies visant cet objectif d’intégration ». Il est donc absolument nécessaire aujourd’hui, au regard de la raréfaction des ressources en eau, mais aussi des risques climatiques, des risques liés à la pollution, de mettre fin aux politiques publiques sectorielles et cloisonnées. L’eau doit ainsi être intégrée à toutes les réflexions liées à l’occupation des sols. L’eau est en effet une thématique totalement transverse ; il est illusoire de vouloir construire une cohérence territoriale sans une réflexion en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire qui intègre l’eau. Les pouvoirs publics locaux ont déjà commencé à entamer la démarche de réorganisation des politiques publiques, en s’interrogeant sur d’éventuelles concurrences entre politiques publiques : comment développer économiquement un territoire tout en respectant l’écologie ? Comment développer l’urbanisation tout en protégeant les ressources naturelles et en améliorant l’utilisation de l’eau ? Cette cohérence est encore à construire au niveau national, mais c’est un objectif européen. Il ne doit pas y avoir concurrence entre objectifs des différentes politiques publiques, mais une complémentarité, qu’il faut construire en associant les citoyens à ce projet collectif d’ensemble.
Si l’accès aux ressources en eau est essentiel et doit être pensé au sein des différentes politiques publiques, il est également nécessaire de réfléchir à la qualité de ces ressources.
II-La qualité nécessaire des ressources en eau
L’objectif est de garantir la qualité des ressources en eau tout en préservant ce bien commun. C’est la raison pour laquelle une réflexion est indispensable sur les usages de l’eau (A) ; mais l’on remarque également que l’innovation quant aux outils juridiques et politiques pour garantir la qualité de l’eau est indispensable (B).
A-Une réflexion indispensable sur les usages
Comme l’ont souligné plusieurs intervenants, il n’existe pas véritablement aujourd’hui de gestion de l’eau mais une gestion des usages de l’eau. Il est nécessaire d’éviter des conflits d’usage, et éventuellement d’admettre une priorisation des usages de l’eau. Progressivement s’affirme une prise de conscience de la responsabilité des citoyens dans les usages de l’eau (1), mais les acteurs économiques se rendent compte également qu’ils doivent modifier leurs habitudes (2).
1-Une prise de conscience de la responsabilité des citoyens
Les citoyens commencent à modifier leurs pratiques en matière de consommation et d’usage de l’eau, même si des progrès restent à accomplir. Ils prennent progressivement conscience de la rareté de l’eau, de la nécessité de réfléchir au gaspillage… mais sont-ils prêts pour autant à accepter une augmentation des tarifs, permettant d’assurer un cycle vertueux de l’eau ? Cela reste encore à démontrer. La plupart des pays européens ont souligné la montée en puissance des campagnes de sensibilisation des citoyens à la richesse que constitue l’eau, à sa nécessaire préservation, aux enjeux qu’elle représente. Ils sont surtout sensibilisés à l’évolution de l’attractivité des territoires qu’elle engendre. Un territoire sera d’autant plus attractif qu’il pourra mettre en avant un certain nombre d’actions destinées à préserver l’eau, à assurer sa qualité, à identifier les usages prioritaires, à repenser l’urbanisation, les espaces…. La démarche de sensibilisation passe par une identification précise des usages (ville, hôpital, entreprises…) : qui a besoin de l’eau, de quelle manière, en quelle quantité ? L’objectif est aussi de se servir des données numériques pour mieux apprécier les usages de l’eau et réduire les consommations de manière adaptée. Il est aussi nécessaire de gérer ces éléments de manière dédiée en procédant à une sorte de tri sélectif dans le domaine de l’eau également : les traitements de l’eau ne sont pas identiques selon les usages qui en sont faits ; chaque élément doit recevoir le traitement approprié pour éviter tout gaspillage, et l’objectif est de s’engager dans l’optimisation des traitements de l’eau. Cette démarche est évidemment plus aisée lorsque le territoire s’est engagé dans une approche globale de la politique publique de l’eau, en lien avec les autres politiques publiques.
2-Une prise de conscience des acteurs économiques
Les citoyens ne sont évidemment pas les seuls à être sensibilisés aux enjeux que représente l’eau. Les acteurs économiques, les professionnels, les entreprises sont incités à engager une réflexion sur les usages de l’eau et leur nécessaire priorisation. Ainsi les agriculteurs, souvent montrés du doigt pour le gaspillage de l’eau que leurs pratiques entraineraient, sont invités à conclure des contrats de filière, qui leur permettent d’être accompagnés dans leur changement de pratiques. Les entreprises, les collectivités publiques sont ainsi accompagnées dans ces démarches innovantes et résilientes, en lien avec les acteurs des territoires et en s’appuyant sur les agences de l’eau. Les pays européens se sont engagés dans une réflexion sur un ensemble d’objectifs à respecter pour assurer la préservation de l’eau, et assurer la régulation des usages de cette ressource. Mais certains intervenants ont insisté sur le fait que la régulation économique ne devait pas seulement porter sur les tarifs mais aussi sur les coûts, cette régulation pouvant être assurée par l’Etat ou par les instances européennes.
Pour le contrôle de ces objectifs et des engagements pris par les professionnels et les citoyens, une police de l’eau est indispensable, mais il faut la penser avec une organisation particulière et des moyens spécifiques. Elle ne doit pas être conçue comme un outil classique permettant de faire respecter l’ordre public de l’eau, elle doit également intervenir dans la prévention du gaspillage et surtout dans le domaine de la régulation. Mais c’est déjà réfléchir aux nouveaux outils politiques et juridiques.
B-Une utilisation spécifique des outils politiques et juridiques
Dans des domaines où l’évolution est constante, l’expérimentation mérite d’être largement utilisée (1) ; mais la contractualisation semble être une voie de droit pratiquée dans plusieurs pays européens (2).
1-L’utilisation de l’expérimentation
Le constat a été fait à plusieurs reprises au cours de ce colloque : la règlementation est trop complexe, trop invasive, trop détaillée sans nécessairement conduire au respect des objectifs souhaités, on a parlé de sur-règlementation, avec des effets pervers. Le droit européen lui-même ne facilite pas l’émergence de projets nouveaux et de projets communs pour créer une politique globale de l’eau tant les normes sont nombreuses et difficiles à interpréter et à appliquer. Alors qu’il conviendrait de se montrer réactif et innovant, l’enchevêtrement des règlementations et leur excès freinent les initiatives des citoyens et des professionnels et contribuent même parfois à diviser les territoires. L’expérimentation peut permettre de libérer ces énergies et de faciliter les innovations. Elle doit porter à la fois sur les dérogations aux normes existantes et sur la dévolution de nouvelles compétences aux collectivités ou établissements de coopération ; elle devrait également porter sur l’émergence de nouveaux métiers dans le domaine de l’eau, sur de nouveaux services. Parce qu’elle est porteuse de pragmatisme, l’expérimentation peut inciter à l’innovation, à l’élaboration de projets utiles et collectifs, adaptés à la spécificité de chaque territoire, autour des acteurs engagés. Une telle réflexion renforce les solidarités territoriales mais conduit aussi à travailler avec les acteurs géographiques proches, développant ainsi des coopérations transfrontalières, impulsant un début de solidarité internationale.
2-Le développement de la contractualisation
La contractualisation semble particulièrement adaptée à la politique de l’eau ; elle incite mais ne contraint pas. Des dispositifs émergent, destinés à encourager l’évolution des usages, on l’a déjà souligné avec les contrats de filière pour les agriculteurs par exemple ; Mais la plupart des pays européens se sont engagés dans des planifications en matière d’eau, associant les différents acteurs autour d’objectifs et donc de réalisations communs ; les schémas permettent d’assurer un état des lieux, de poser des jalons pour définir le point d’arrivée et les résultats souhaités, là encore en associant les acteurs dans une réflexion collective. Mais l’on a insisté sur le fait que de nouveaux outils sont à inventer pour assurer une flexibilité dans la construction de cette politique publique globale de l’eau. Des labels sont aussi mis en place pour valoriser les bonnes pratiques, toujours dans la perspective de la mise en place de territoires résilients. L’allocation des moyens doit être en lien avec ces engagements, pour préserver la quantité et la qualité de la ressource. La police de l’eau est alors à revoir ; elle ne doit pas, encore une fois, être vue comme seulement liée au maintien de l’ordre public de l’eau, au respect de la sécurité de l’eau et de la sécurité écologique. Elle doit aussi contribuer, un peu à l’image des évolutions que l’on connaît en matière de police administrative générale, à un « bien vivre ensemble de l’eau », préservant l’avenir. Elle doit être revue autour des enjeux collectifs, au plan territorial, national et international. Les enjeux des politiques publiques de l’eau ne sont pas limités au territoire national, puisque l’on sait que de nombreux pays s’interrogent sur leur accès à l’eau, bien loin des préoccupations de qualité et de régulation des usages. Mais il est sans doute prématuré d’envisager la création d’une police internationale de l’eau…
Penser aux politiques publiques de l’eau, c’est penser à l’avenir, aux générations futures ; c’est penser autrement l’industrialisation, l’urbanisation, l’agriculture mais aussi l’éducation, la vie ne commun. Construire un territoire résilient, ensemble, et partager les bonnes pratiques avec les autres pays, c’est aussi cela faire de la politique !