Etude sur les Maisons des Services Publics en Europe (Hors la France) pour le compte de la DATAR – 2004
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Avertissement
La lecture du volume n°1 de l’étude sur les Maisons des Services Publics en Europe (hors la France), destiné à la DATAR, doit se faire avec certaines précautions, qui tiennent au choix d’employer certains termes et concepts habituellement utilisés en France et qui n’ont pas toujours leur équivalent dans les autres pays et langues en Europe.
Il en est ainsi dans ces pages, en particulier de :
- « service public », expression qui désigne en France, d’un côté des objectifs et missions d’intérêt général définis par les autorités publiques, et de l’autre des formes d’organisation et des institutions, alors que dans la plupart des autres pays européens, soit le concept n’existe pas ou n’a pas de traduction littérale, soit l’accent est mis essentiellement sur les finalités ;
- « maisons des services publics », appellation couramment utilisé en France pour désigner les services d’intérêt général polyvalents de proximité, le rapport soulignant, cependant, la diversité des dénominations utilisées aujourd’hui en Europe pour appréhender des concepts équivalents ;
- « aménagement du territoire », expression liée à une histoire et à des institutions françaises, marquées par un Etat unitaire et centralisé, et qui est souvent assimilée à une politique conduite par l’Etat, alors que la plupart des autres pays européens insistent davantage sur la « cohésion », les « solidarités territoriales » et « les projets de développement locaux » ;
- « décentralisation », modèle d’organisation administrative de l’Etat qui repose en France sur une politique volontaire visant à déléguer des compétences ou des responsabilités à des institutions infra-nationales, alors que dans certains pays européens les compétences et responsabilités transférées aux entités territoriales l’ont été à leur initiative ;
- « communes », nom couramment donné aux unités administratives de base dans la plupart des Etats européens, sachant que dans la grande majorité d’entre eux, des opérations de fusion ont été conduites au cours des périodes précédentes pour en limiter le nombre et en accroître la taille et l’importance, alors que la France est encore caractérisée par un émiettement communal très fort, malgré le développement de diverses formes de coopération intercommunale.
Les Maisons des Services Publics (MSP) sont devenues un concept émergent au niveau européen, qui se caractérise autour d’une contradiction apparente : à l’hétérogénéité des pratiques répond l’homogénéité du concept.
Apparues dans les années 1990 dans la plupart des pays européens, les MSP peuvent se définir comme des structures publiques ou privées réparties de manière cohérente sur le territoire, permettant un partenariat entre acteurs publics et acteurs privés. Elles ont pour vocation d’offrir dans un même lieu plusieurs types de services ou de prestations relatifs à un intérêt général plus ou moins catégoriel.
Idéologiquement, elles s’inscrivent dans le cadre du vaste mouvement de réforme de l’Etat et de son administration, visant à renouveler la réponse aux besoins d’intérêt général et la relation entre les citoyens et les services d’intérêt général. Les MSP recherchent plus de transparence, de simplification, d’efficacité, au travers de la qualité, de la diversité, de la proximité des prestations offertes.
Concrètement, elles s’appuient sur l’intégration des politiques de management et l’utilisation de nouveaux outils liés aux technologies de l’information et de la communication au sein de l’administration publique.
Politiquement, les Etats encadrent nécessairement l’existence des MSP, ab initio, lorsqu’ils en suscitent ou en organisent la création, ou a posteriori, lorsqu’ils régulent leur fonctionnement et pérennisent une institution, à l’origine pragmatique.
Au-delà de l’hétérogénéité des pratiques, on peut déceler des lignes force.
Au niveau du territoire, les MSP s’inscrivent dans le cadre de structures territoriales existantes, qu’il s’agisse des structures déconcentrées, décentralisées, dans les Etats unitaires, ou des Etats fédérés, dans le cadre d’un Etat fédéral. Néanmoins leur localisation est avant tout commandée par un certain pragmatisme.
Quant à la nature des structures juridiques utilisées, elle n’est pas nécessairement précisée, ni institutionnalisée. La structure retenue est publique ou privée ; fondée sur une base contractuelle ou unilatérale, elle doit permettre une gestion souple et faire intervenir plusieurs acteurs.
Les services rendus par les MSP sont très diversifiés et leur caractère polyvalent met en lumière des conceptions extrêmement variées de l’intérêt général. Les MSP sont ainsi des vecteurs susceptibles de contribuer à la réduction des déséquilibres et à la création de cohésions au niveau social, économique ou territorial, afin de garantir l’égalité dans l’Etat.
Du point de vue du personnel, les MSP conduisent à mettre en œuvre une culture administrative nouvelle, de type managérial, dans le cadre de l’organisation du travail, du choix du personnel et de l’exercice des fonctions.
Le mode de financement des MSP pose la question des économies budgétaires impliquées par le regroupement de différents services administratifs en un lieu unique, mais aussi celles de l’individualisation, de la rationalisation et de la stabilité des moyens financiers et matériels.
La satisfaction des usagers des MSP semble une réalité, bien que des revendications existent, mais elle n’est pas encore réellement mesurée, faute de dispositif de recueil et de traitement des indicateurs, qu’il reste à définir.
Dans une perspective d’élargissement de l’Union européenne, les MSP soulignent les problèmes récurrents de l’organisation des services polyvalents de proximité, ceux du financement, de l’aménagement de la coopération entre les structures, de l’encadrement juridique adapté, mais surtout de la place des citoyens.
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Conditions de réalisation de l’étude
L’étude sur les Maisons des Services Publics en Europe (hors la France) a été réalisée dans le cadre du marché public n°2001 02 012 en date du 26 décembre 2001, dont l’exécution a été confiée à l’association EUROPA (ONG auprès du Conseil de l’Europe) par l’Etat français (ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l’Etat et de l’aménagement du Territoire).
Le champ territorial de cette étude est exceptionnellement vaste puisqu’il ne couvre pas moins de 22 pays européens, à savoir les 14 Etats de l’Union européenne (hormis la France), la Suisse, 5 pays de l’Europe centrale et orientale et 2 Etats baltes. Les principales difficultés rencontrées par EUROPA dans la réalisation de cette étude, procèdent précisément de l’étendue de son champ géographique, et ont porté sur l’analyse, le traitement et la comparaison des données multiples provenant de contributions aux contenus hétérogènes, tant en raison de la diversité des terminologies employées et des concepts utilisés que de la variété des contextes politico-administratifs nationaux dans lesquels ils s’expriment et se développent.
Empreinte à la fois de rigueur scientifique, d’une incomparable richesse au niveau des sources et des connaissances apportées par les différents interlocuteurs locaux, mais aussi de la subjectivité nationale avec laquelle parfois certains auteurs se sont exprimés, cette étude donne un éclairage résolument européen et sans précédent sur les services d’intérêt général polyvalents de proximité.
Elle est le fruit des travaux conduits respectivement et tout au long de l’année 2002 et jusqu’à février 2003, par :
- un Comité Européen d’Appui qui, au sein du Conseil scientifique d’EUROPA, a eu la charge d’élaborer sur la base de notes exploratoires, les questionnaires détaillés qui ont été envoyés aux divers experts des pays entrant dans le champ de l’étude, ainsi que de mobiliser le réseau de ces correspondants locaux pour obtenir les données demandées dans les délais impartis ;
- un Comité de Pilotage, qui en sa qualité d’interface entre la DATAR et EUROPA, a assuré le suivi régulier de l’étude dont il a contrôlé et validé chaque phase ;
- un Comité de Rédaction qui a élaboré et alimenté progressivement, tant le rapport d’expertise détaillé que le rapport de synthèse, en adaptant leur plan et leur contenu au fur et à mesure de l’arrivée des données sectorielles fournies par chaque pays.
Cette étude se compose des trois volumes suivants :
Le volume n°1 comprend :
- un rapport de synthèse
- un rapport d’expertise détaillé
- des tableaux synoptiques par pays, permettant d’appréhender facilement et de manière comparée, les principales données nationales évoquées dans les deux précédents rapports.
Ce premier volume a été réalisé par :
– June BURNHAM, senior lecturer, political and international studies, Middlesex University, London et vice-présidente d’EUROPA
– Clotilde DEFFIGIER, maître de conférences en droit public à l’Université de Limoges et membre du Conseil scientifique d’EUROPA
– Agnès SAUVIAT, maître de conférences en droit public à l’Université de Limoges et membre du Conseil scientifique d’EUROPAAvec l’assistance ainsi que l’appui scientifique, méthodologique et technique de :
– Christophe BONNOTTE, docteur en droit public et assistant du secrétaire général d’EUROPA
– Giuseppe BETTONI, Professeur à l’École Supérieure de l’Économie et des Finances de Rome et vice-président d’EUROPA
– Hélène PAULIAT, professeur agrégé en droit public à l’Université de Limoges et présidente du Conseil scientifique d’EUROPA
– Michel SENIMON, directeur territorial et secrétaire général d’EUROPALe volume n°2 contient la compilation exhaustive de l’ensemble des questionnaires détaillésqui ont été renseignés par les différents experts relevant des pays entrant dans le champ de l’étude.
Le volume n°3 ordonne tous les éléments de cartographie permettant de visualiser par pays l’implantation territoriale des maisons des services publics et qui comporte les données utiles et pratiques qui ont pu être recensées.
