Les missions et structures des systèmes cadastraux et d’identification de la propriété foncière en Europe – 2005

Les exigences communautaires conduisent-elles à une privatisation de certains services de l’Etat, considérés jusqu’alors comme régaliens, comme le cadastre, ou, au contraire, admettent-elles le maintien, au sein de la sphère publique, d’activités largement extérieures à la sphère marchande largement entendue ? Telle était la question posée comme préalable à cette étude, dont le champ d’application s’étendait à plus de quinze pays d’Europe.

Nombreuses ont été les difficultés pour répondre à une telle interrogation. L’obstacle linguistique, inhérent à toute recherche comparée, s’est avéré ici particulièrement important, dans la mesure où la technicité des termes empêchait toute approximation ; il a donc fallu prendre du temps pour expliciter certains mots ou mécanismes, replacer des interrogations dans des contextes adéquats. La recherche s’est fondée sur les réponses des équipes de recherches et des experts à un questionnaire, construit à partir de données générales. La construction de ce questionnaire et l’exploitation des réponses ont nécessité une durée relativement longue, tant il a paru fondamental d’être attentif à certaines données nationales complexes : remise en cause de régimes fondés sur l’appropriation collective des terres, rôle du cadastre en matière de redistribution des terres, révolution de l’informatisation et de la numérisation dans certains pays… La recherche se fonde très largement sur ces réponses.

A partir de ces réponses, le comité de rédaction a rédigé l’étude comparative proprement dite, en ayant à coeur, d’une part, de montrer la diversité des systèmes existants, alors même qu’ils obéissent souvent à des principes communs, d’autre part, de mener le raisonnement en insistant sur les perspectives ouvertes par le droit communautaire. Le résultat semble instructif : si certains pays apparaissent, sur certains points, comme des précurseurs, des « progressistes », dans la gestion de leur système cadastral, aucun n’a été jusqu’à envisager une « privatisation » de cette organisation ou de cette mission ; aucun n’a, pour l’instant, évoqué la possibilité de créer une Agence, à l’égal d’une entreprise au sens du droit communautaire, susceptible de recevoir des compétences étendues dans ce domaine d’action particulier, compétences qui pourraient entrer dans le champ des activités concurrentielles.

L’étude entend ainsi insister, au-delà du caractère technique de la réflexion menée, sur les particularités inhérentes à certaines activités, qui ne peuvent se situer dans le domaine de la concurrence, dans la mesure où la notion même de marché ne peut être appréhendée de manière logique. Des éléments de cette activité peuvent, certes, être confiés à des entreprises privées (comme la cartographie par exemple), mais elles n’impliquent pas un dessaisissement par l’Etat de ses compétences ou de son droit de regard, et la structure cadastrale n’est alors pas remise en cause.

Les contrôles exercés, tant sur les structures que sur les personnes, ont permis de mener une analyse approfondie des mécanismes de contrôle de l’action publique dans les différents Etats.
La culture de l’efficacité, de la qualité, de la performance n’est pas développée de la même manière partout ; la numérisation et le développement de l’utilisation des technologies de l’information et de la communication ont cependant permis des avancées conséquentes, en offrant aux usagers ou utilisateurs des informations fiables, et, surtout, des possibilités de dialogue, plus ou moins élaborées, avec l’administration cadastrale.

Plus surprenante a été l’absence de « régulation », au sens technique et non économique du terme ; il n’existe pratiquement jamais d’instances de régulation ou d’organismes parajuridictionnels amenés à réguler l’activité cadastrale ou à désamorcer des conflits.

Les perspectives d’évolution sont innombrables, tant au plan des structures qu’au plan des missions ou des contrôles. Mais l’apport essentiel de la recherche est la limitation de l’emprise du droit communautaire sur une activité qui, quel que soit son mode d’organisation ou de gestion, ne peut être assimilée à une activité purement concurrentielle, les éléments constitutifs d’une telle situation ne paraissant pas réunis.