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Les missions et structures des systèmes cadastraux et d’identification de la propriété foncière en Europe – 2005

Les exigences communautaires conduisent-elles à une privatisation de certains services de l’Etat, considérés jusqu’alors comme régaliens, comme le cadastre, ou, au contraire, admettent-elles le maintien, au sein de la sphère publique, d’activités largement extérieures à la sphère marchande largement entendue ? Telle était la question posée comme préalable à cette étude, dont le champ d’application s’étendait à plus de quinze pays d’Europe.

Nombreuses ont été les difficultés pour répondre à une telle interrogation. L’obstacle linguistique, inhérent à toute recherche comparée, s’est avéré ici particulièrement important, dans la mesure où la technicité des termes empêchait toute approximation ; il a donc fallu prendre du temps pour expliciter certains mots ou mécanismes, replacer des interrogations dans des contextes adéquats. La recherche s’est fondée sur les réponses des équipes de recherches et des experts à un questionnaire, construit à partir de données générales. La construction de ce questionnaire et l’exploitation des réponses ont nécessité une durée relativement longue, tant il a paru fondamental d’être attentif à certaines données nationales complexes : remise en cause de régimes fondés sur l’appropriation collective des terres, rôle du cadastre en matière de redistribution des terres, révolution de l’informatisation et de la numérisation dans certains pays… La recherche se fonde très largement sur ces réponses.

A partir de ces réponses, le comité de rédaction a rédigé l’étude comparative proprement dite, en ayant à coeur, d’une part, de montrer la diversité des systèmes existants, alors même qu’ils obéissent souvent à des principes communs, d’autre part, de mener le raisonnement en insistant sur les perspectives ouvertes par le droit communautaire. Le résultat semble instructif : si certains pays apparaissent, sur certains points, comme des précurseurs, des “progressistes”, dans la gestion de leur système cadastral, aucun n’a été jusqu’à envisager une « privatisation » de cette organisation ou de cette mission ; aucun n’a, pour l’instant, évoqué la possibilité de créer une Agence, à l’égal d’une entreprise au sens du droit communautaire, susceptible de recevoir des compétences étendues dans ce domaine d’action particulier, compétences qui pourraient entrer dans le champ des activités concurrentielles.

L’étude entend ainsi insister, au-delà du caractère technique de la réflexion menée, sur les particularités inhérentes à certaines activités, qui ne peuvent se situer dans le domaine de la concurrence, dans la mesure où la notion même de marché ne peut être appréhendée de manière logique. Des éléments de cette activité peuvent, certes, être confiés à des entreprises privées (comme la cartographie par exemple), mais elles n’impliquent pas un dessaisissement par l’Etat de ses compétences ou de son droit de regard, et la structure cadastrale n’est alors pas remise en cause.

Les contrôles exercés, tant sur les structures que sur les personnes, ont permis de mener une analyse approfondie des mécanismes de contrôle de l’action publique dans les différents Etats.
La culture de l’efficacité, de la qualité, de la performance n’est pas développée de la même manière partout ; la numérisation et le développement de l’utilisation des technologies de l’information et de la communication ont cependant permis des avancées conséquentes, en offrant aux usagers ou utilisateurs des informations fiables, et, surtout, des possibilités de dialogue, plus ou moins élaborées, avec l’administration cadastrale.

Plus surprenante a été l’absence de “régulation”, au sens technique et non économique du terme ; il n’existe pratiquement jamais d’instances de régulation ou d’organismes parajuridictionnels amenés à réguler l’activité cadastrale ou à désamorcer des conflits.

Les perspectives d’évolution sont innombrables, tant au plan des structures qu’au plan des missions ou des contrôles. Mais l’apport essentiel de la recherche est la limitation de l’emprise du droit communautaire sur une activité qui, quel que soit son mode d’organisation ou de gestion, ne peut être assimilée à une activité purement concurrentielle, les éléments constitutifs d’une telle situation ne paraissant pas réunis.

  1. Conditions de réalisation de l’étude

    L’étude comparée sur les missions et structures des systèmes cadastraux et d’identification de la propriété foncière en Europe que livre aujourd’hui l’Association EUROPA (Entretiens Universitaires Réguliers pour l’Administration en Europe) à l’Ecole Supérieure de l’Economie et des Finances de Rome (ESEF), a été réalisée dans le cadre de la commande publique qui lui a été passée le 5 avril 2003, par décision du Recteur de cette Ecole, sur la base de la convention de partenariat conclue le 17 novembre 2001.

    Elle est le fruit des travaux conduits respectivement et tout au long des années 2003 et 2004, par :

    • un Comité de Pilotage et de Rédaction, qui a eu la charge d’analyser l’objet et la finalité de la recherche, d’élaborer le questionnaire d’enquête qui a été adressé aux divers experts des 17 pays entrant dans son champ territorial, ainsi que de procéder à la rédaction du rapport général d’analyse et de synthèse, en adaptant son plan et son contenu en fonction des données sectorielles fournies par chacun de ces pays ;
    • un Comité Européen d’Appui qui, au sein du Conseil scientifique d’EUROPA, a permis de
      mobiliser le réseau de ces correspondants locaux pour obtenir, de la part des experts choisis en raison de leurs compétences dans le domaine de recherche, les données demandées par le questionnaire d’enquête, dans les meilleurs délais possibles.

    Cette étude comparée se compose de deux volumes.

    Le volume n°1 qui comprend :

    • un rapport général d’analyse et de synthèse
    • des tableaux synoptiques

    a été entièrement rédigé par :

    • Christophe BONNOTTE, ATER à la Faculté de droit et des sciences économiques de l’Université de Limoges ;
    • Annie CHAMOULAUD-TRAPIERS, Maître de conférences à la Faculté de droit et des sciences économiques de Limoges ;
    • Simone GABORIAU, Magistrat ;
    • Hélène PAULIAT, Professeur de droit public à la Faculté de droit et des sciences économiques de Limoges ;
    • Bernard VAREILLE, Professeur de droit privé à la Faculté de droit et des sciences économiques de Limoges.

    avec l’assistance ainsi que l’appui scientifique, méthodologique et technique de :

    • Giuseppe BETTONI, Professeur à l’Ecole Supérieure de l’Economie et des Finances de Rome et Vice-Président d’EUROPA
    • Michel SENIMON, Directeur Territorial et Secrétaire Général d’EUROPA.

    Le volume n°2 qui contient la compilation exhaustive de l’ensemble des questionnaires d’enquête qui ont été renseignés par les différents experts relevant des pays entrant dans le champ territorial de cette étude comparée.