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Les guichets uniques en Europe : entre stratégie politique et volonté réformatrice pour moderniser l’administration – 2006

diact

L’Union Européenne, dans ses traités constitutifs, a fixé ses objectifs. Elle doit œuvrer pour « une économie sociale de marché hautement compétitive qui tend au plein emploi et au progrès social » et promouvoir la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les Etats-membres. Au service de ces objectifs de compétitivité et de cohésion, les services d’intérêt général ont un rôle éminent à jouer : c’est pourquoi le débat est ouvert sur l’opportunité d’un règlement établissant les principes et les conditions de leur fonctionnement.
Sans attendre cette intervention du législateur européen, des initiatives ont été prises dans beaucoup d’Etats-membres pour adapter l’organisation de ces services aux besoins d’aujourd’hui. Elles sont très diverses. Souvent, elles prennent la forme de guichets uniques multiservices dont le nombre, en quelques années, s’est considérablement accru.
La présente étude a pour ambition d’esquisser un inventaire de ces expériences et de rechercher à travers leurs missions et leur organisation les signes de leur éventuelle unité.


L’enquête montre l’extrême diversité des guichets uniques : leur concept, en permanente mutation, semble réfractaire à une définition unique. Sur le rôle qu’ils peuvent ou doivent jouer, les opinions sont contrastées.

L’opinion dominante voit en eux l’un des moyens de modernisation des administrations publiques en réduisant la bureaucratie tout en facilitant l’accès des citoyens au service. Le guichet unique va permettre de trouver en un lieu unique des prestations jusqu’alors servies par des administrations distinctes ou cloisonnées ; en substituant une approche transversale à la spécialisation verticale des services, il apportera une plus grande polyvalence. L’introduction des technologies de l’information et de la communication permettra de créer des « guichets virtuels » qui libèreront l’accès aux services des contraintes de temps et de lieu.

Cette vision, cependant, ne fait pas l’unanimité. Car le guichet unique peut aussi, dans un contexte où la diminution des dépenses publiques est tenue pour souhaitable, être le moyen de diminuer le coût des services, ou une manière de dissimuler – ou de rendre acceptable – le repli en bon ordre des services publics là où leur coût est tenu pour excessif, et le guichet unique donnera pour moins cher l’illusion de leur maintien.

Ces deux approches peuvent d’ailleurs se combiner. D’où la nécessité d’une évaluation rigoureuse des expériences de guichet unique du double point de vue de la satisfaction des usagers et de l’exigence de compétitivité et de cohésion.

Sur la manière dont les guichets uniques sont organisés là où ils existent déjà, l’enquête apporte sans doute davantage de questions que de réponses. A ce stade de leur développement, il ne faut ni s’en étonner ni s’en plaindre. Les questions touchent à la fois au domaine, au financement et au contrôle des guichets uniques.

Le champ de leur intervention, tel que l’enquête le révèle, pose la question de leur degré de polyvalence souhaitable. On les rencontre surtout aujourd’hui dans les démarches administratives générales, le domaine social et les services aux entreprises, et il ne semble pas que la distinction entre les zones rurales et le milieu urbain ait des conséquences significatives.

Le guichet unique n’aura d’intérêt que s’il se substitue à plusieurs guichets préexistants. Mais il ne jouera son rôle que si sa polyvalence ne nuit pas à la qualité de l’information donnée ou du service rendu.

Le financement des guichets uniques fait principalement appel à des ressources publiques, la participation du secteur privé relevant du symbole, ou du mécénat, ou de la communication. Il n’est pas sûr qu’il faille le déplorer. Si la part du financement privé devait s’accroître de façon significative, elle ne pourrait venir que de la contribution des usagers – mais avec un risque pour l’égalité et la cohésion – ou du concours de partenaires économiques dont il faudrait vérifier qu’il ne met en péril ni l’impartialité du service ni l’intérêt général.

Enfin, la question du contrôle démocratique est posée, dans l’enquête, à travers celle de la coïncidence entre les circonscriptions d’administration locale et l’aire d’intervention du guichet unique. Certes, le guichet peut gagner en efficacité s’il prend des libertés avec les circonscriptions existantes. Mais le souci de la proximité et l’exigence du contrôle démocratique devrait inciter à s’éloigner le moins possible du cadre géographique dans lequel les citoyens ont l’habitude de régler par leur vote les affaires locales.

  1. Conditions de réalisation de l’étude

    L’étude sur les guichets uniques en Europe (hors la France), livrée en 2007 à la Délégation Interministérielle à l’Aménagement du territoire et à la Compétitivité des Territoires (DIACT), a été réalisée par l’Association EUROPA (Entretiens Universitaires Réguliers pour l’Administration en Europe), grâce à la subvention du Fonds National pour l’Aménagement et le Développement du Territoire (FNADT), qui lui a été attribuée par la convention n° SU05000069 en date du 26 novembre 2005 (notifiée le 28 novembre 2005), en accompagnement des travaux de la Conférence nationale des services publics en milieu rural.

    L’étude sur les guichets uniques en Europe porte sur les 19 pays suivants :

    Allemagne
    Belgique
    Bulgarie
    Danemark
    Espagne

    Finlande
    Grèce
    Irlande
    Italie
    Luxembourg

    Pays-Bas
    Pologne
    Portugal
    Royaume-Uni
    Slovaquie
    Slovénie
    Suède
    Norvège
    Québec

    Elle a été le fruit des travaux conduits respectivement par EUROPA tout au long de l’année 2006 et du premier trimestre de l’année 2007, par :

    • un Comité Européen d’Appui (CEA) qui, au sein du Conseil scientifique d’EUROPA, a eu la charge d’élaborer le questionnaire d’enquête qui a été envoyé aux experts des 19 pays entrant dans le champ territorial de l’étude, ainsi que de mobiliser le réseau de leurs correspondants locaux pour obtenir les informations et données demandées dans les délais impartis ;
    • un Comité de Pilotage (COPIL), qui en sa qualité d’interface entre la DIACT et EUROPA, a assuré le suivi régulier de l’étude, dont il a contrôlé et validé chaque phase ;
    • un Comité de Rédaction (CORED) qui a élaboré et alimenté progressivement le rapport d’expertise en adaptant son plan et son contenu en fonction de l’arrivée des données sectorielles fournies par chaque pays et des observations formulées par le Comité de Pilotage.

    Elle est constituée de 3 volumes.

    Le volume n°1 comprend :

    • un rapport d’expertise composé de 4 chapitres distincts ;
    • des tableaux synoptiques par pays inclus à la fin de chacun de ces 4 chapitres qui permettent d’appréhender facilement et de manière comparée, les principales données nationales collectées sur le sujet.

    Il a été rédigé par :

    • Pierre BAUBY, animateur du CELSIG, président de la commission « SIEG » au Centre Européen des Entreprises à Participation Publique (CEEP) et membre du conseil scientifique d’EUROPA ;
    • Christophe BONNOTTE, maître de conférences en droit public à l’Université de Limoges et secrétaire général adjoint d’EUROPA ;
    • Caroline CAPELLE, doctorante en droit public à l’Université de Limoges et secrétaire général adjoint d’EUROPA ;
    • Clotilde DEFFIGIER, maître de conférences en droit public à l’Université de Limoges et membre du conseil scientifique d’EUROPA ;
    • Christian de VISSCHER, professeur de science politique à l’Université Catholique de Louvain – Association universitaire de recherche sur l’action publique (AURAP) – vice-président d’EUROPA ;
    • Agnès SAUVIAT, maître de conférences en droit public à l’Université de Limoges et membre du conseil scientifique d’EUROPA ;
    • Robert SAVY, conseiller d’Etat (H), président honoraire de la Région Limousin et président d’EUROPA.

    Avec l’assistance ainsi que l’appui scientifique, méthodologique et technique de :

    • Hélène PAULIAT, doyen de la faculté de Droit et des Sciences économiques de l’Université de Limoges et présidente du Conseil scientifique d’EUROPA ;
    • Jean-Luc OBIN, direction générale des ressources humaines de la Banque de France ;
    • Michel SENIMON, directeur territorial et secrétaire général d’EUROPA.

    Les volumes n°2 et n°2 bis contiennent, quant à eux, la compilation exhaustive de l’ensemble des 19 questionnaires d’enquête qui ont été renseignés par les experts relevant des pays entrant dans le champ territorial de l’étude.

    1. AllemagneProf. Hartmut KUEBLER
    Directeur de l’Institut KommunalBeratung de Kehl
    Membre de l’Euro-institut de Kehl
    2. BelgiqueProf. Christian de VISSCHER
    Université Catholique de Louvain (UCL)
    Unité de science politique et de relations internationales
    Association universitaire de recherche sur l’action publique (AURAP)
    3. BulgarieJordan BOTEV
    Association « Information systems, Territorial planning, Ecology, Consultations and qualification » (ITEC)
    4. DanemarkKarl LÔFGREN
    Lecturer (SL)
    Department of Society and globalisation
    Roskilde University
    5. EspagneJose-Manuel RUANO
    Professeur de Sciences politiques et administratives
    Faculté de Sciences politiques et de sociologie
    Université Complutense de Madrid
    6. FinlandeProf. Markku TEMMES
    Department of political science
    Helsinki University
    7. GrèceStella KYVELOU (assistée de Théodore DEVENES)
    Maître de Conférences
    Faculté de développement économique et régional
    Université des Sciences politiques et sociales Panteion d’Athènes
    8. IrlandeBrid QUINN
    Lecturer in Public Administration
    Department of politics and public administration
    University of Limerick
    9. ItalieAvv. Frederica FABI
    Ecole Supérieure de l’Economie et des Finances de Rome
    10. LuxembourgPierre SCHILLING (assisté de Danielle BOSSAERT)
    Chargé de direction de l’e-gouvernement luxembourgeois
    11. NorvègeKnut E. HELLAND
    Forum for Offentlige ServiceKontor
    FOSK
    12. Pays-BasLaurens ZWAAN
    Management Consultant
    Working on PhD thesis at Erasmus university Rotterdam
    13. PologneAgnieska KUHN-KINEL
    Teacher, coordinator of the international programs
    Centre for International Programmes Development
    Warsaw School of Economics (SGH)
    14. PortugalJorge Miguel de MATOS TAVARES
    Gabinete Jurídico
    Caixa Geral de Depósitos (CGD)
    15. Royaume-UniJune BURNHAM
    Indepedent researcher
    Honorary lecturer
    Political and International Studies
    Middlesex University, London
    16. SlovaquieProf. Dr. Juarj NEMEC
    University Professor at the Faculty of Finance
    Matej Bel University
    17. SlovénieDr. Barbara KRESAL
    Assistant professor for labour law and social security
    Univerza v Ljubljani, Fakulteta za socialno delo
    University of Ljubljana, Faculty of Social Work
    18. SuèdeKerstin KOLAM, Ph.D.
    Senior lecturer
    Department of political science
    Umea University
    19. QuébecSteve JACOB, Ph.D.
    Professeur adjoint
    Directeur de la maîtrise en analyse des politiques
    Université Laval
    Faculté des sciences sociales
    Département de science politique